Abstract

In matters of extradition to a foreign State, when verifying the existence of reasons precluding the issuance of a decision favourable to surrender which, pursuant to Article 714(3) of the Code of Criminal Procedure, prevent the adoption of a coercive measure intended to ensure its execution, the Court of Appeal is required to assess whether, on the basis of objective and reliable elements, there is a risk that the person to be surrendered will be subjected, in the requesting State, to inhuman or degrading treatment.

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1. The judicial matter

The case underlying the ruling that this note intends to annotate stems from the arrest of a Russian manager who was the subject of an international arrest warrant issued by the Russian Judicial Authority.

The charges against the arrested person – for which the Russian Federation subsequently submitted an extradition request – consisted in the alleged misappropriation of 5,000,000,000.00 roubles (equal to approximately €55,000,000.00), paid as an advance for the construction of a motorway section – allegedly not completed – by the State to the company he directed, as well as the failure to pay the salaries of his employees. According to the reconstruction of the Russian Authorities, once he had appropriated that sum, he fled abroad without completing the works, abandoning the company and his employees.

At the hearing pursuant to Article 717(1) of the Code of Criminal Procedure, the Trieste Court of Appeal confirmed the custodial detention in prison of the extraditee and, by a separate order, rejected the application filed by the defence counsel for the revocation – or, in the alternative, replacement with a non-custodial measure – of the custodial measure.

At the basis of their request for revocation, the defence counsels placed the statutory provision set forth in Article 714(3) of the Code of Criminal Procedure which – as is known – prevents the application of any coercive precautionary measure where there are reasons to believe that the conditions for a judgment favourable to extradition do not exist. Already at the precautionary stage, indeed, there were various reasons, extensively documented by the defence, for reasonably hypothesising a negative prognosis as to the surrender of the arrested person to the Russian Federation; not only extensive national and international case law, but also the ongoing conflict with Ukraine – and the consequent instability – as well as the endemic violation of human rights through practices of torture and degrading treatment inside Russian prisons. All of these are conditions precluding the granting of so-called passive extradition pursuant to Articles 698 and 705 of the Code of Criminal Procedure and were known even before the commencement of the extradition proceeding following the Russian Federation’s request, which formally arrived after few weeks.

The Court of Appeal, on the other hand, through the order subsequently challenged before the Court of Cassation, reserved any assessment regarding the existence of the conditions for granting extradition to the subsequent and distinct procedural phase; indeed, it held that elements such as the condition of Russian prisons and the actual existence of a real danger to the extraditee’s safety, as well as the serious geopolitical situation in progress and the ensuing critical issues at the international level, still had to be thoroughly examined in relation to the specific features of the concrete case. It therefore deferred any further examination to the extradition phase.

The defence, therefore, filed an appeal before the Court of Cassation, alleging violation of Article 714(3) of the Code of Criminal Procedure and reasserting the same arguments already put forward in support of the request to revoke the custodial measure, insisting that there were numerous elements precluding a favourable prognosis and that, already at the precautionary stage, those circumstances should inevitably have led to the revocation of every measure in place, since the merit phase could not be awaited. In other words, according to the defence, the Court of Appeal should have assessed immediately those objective, concrete and decisive elements capable of excluding the conditions for a judgment favourable to extradition and, consequently, of entailing the revocation of the precautionary measure.

2. The quaestio iuris

The judgment under examination is notable for the clear affirmation of the rigour with which judicial review must necessarily permeate, already from the precautionary stage, passive extradition proceedings as well. Whereas in the courtrooms of the Courts of Appeal one sometimes hears expressions such as “we will deal with it later, when we enter into the merits”, the Court of Cassation reiterates that, for the purposes of applying a coercive measure, it is necessary to carry out a prognostic assessment of the outcome of the proceedings, anticipating assessments and findings proper to the decision-making phase. Only in this way, indeed, no is room left for unjust and unjustifiable sacrifices of the extraditee’s liberty.

It is undeniable, indeed, that the statutory framework governing extradition proceedings is heavily conditioned by the political implications inevitably connected with the decision concerning the surrender of a person to another State. However – and the annotated judgment is further confirmation of this – the broad margins of technical discretion that must necessarily be granted in proceedings of this kind cannot exclude the application of the principle of a fair trial and the implementation of judicial guarantees in the procedures.

This is certainly not a “revolutionary” statement, since it would be obvious at least from the time Article 111 of the Constitution came into force; yet, one must note the absence of previous statements of equal clarity or of similar tenor on this point[1].

From this perspective, it should immediately be noted that it is already the literal wording of the rules governing the matter which, without leaving any room for discretion, outlines extradition proceedings not as a purely political question (as was the case, by contrast, before the unification of Italy) but as a fully-fledged judicial proceeding.

The 1988 Code of Criminal Procedure in fact redesigned, with a guarantee-oriented approach, the rules on precautionary measures in the context of extradition proceedings; the intent is stated in the Report to the Preliminary Draft of the Code of Criminal Procedure, where one reads that “the basic criteria by which the Draft was inspired consist, on the one hand, in abandoning the idea that custody in prison of the extraditee is an indispensable element of extradition proceedings and, on the other, in the fact that there is no reason why the extraditee, with regard to coercive measures, should not be afforded the same treatment as the accused before an Italian judge”[2].

The aforementioned report further states that “It has also been established that coercive measures and seizure may never be adopted where there are reasons to believe that the conditions necessary for a decision favourable to extradition do not exist”. A principle now enshrined, in an apparently unequivocal manner, in paragraph 3 of Article 714 of the Code of Criminal Procedure: this is one of the pillars of the system adopted by the Italian legislature in order to achieve the stated objective. This means that, in order to decide whether to apply a coercive measure in the context of extradition proceedings, the Italian judge is called upon to make a prognostic assessment of the outcome thereof and to account for it in the reasoning, setting out the positive and negative requirements that led to the restriction of liberty.

In other terms, as has already been noted by others, Article 714(3) of the Code of Criminal Procedure indirectly prefigures a verification of the substance of the accusation brought against the extraditee[3] which must be carried out already at the precautionary stage, failing which there would be an unacceptable de facto disapplication of the provision in question.

The reasoning developed by the Court of Cassation in the judgment annotated here is considered very interesting on this point. It reads, in fact, that “the provision of Article 714(3) of the Code of Criminal Procedure ultimately represents an inescapable bulwark protecting the person to be surrendered”, aimed at the clear purpose of limiting the risk of unjustified restrictions of his personal liberty “by introducing a negative ‘barrier’ capable of operating in all cases in which, already at the moment when it must decide whether to adopt the precautionary measure, the court of appeal identifies conditions – whether legal or factual – precluding a positive outcome of the extradition procedure”. What the Supreme Court states in clear terms is understood even more in light of the peculiarities of the system of coercive measures in the extradition context. The sole purpose of the restriction of liberty is the fulfilment of obligations by States; therefore, it must necessarily be limited, functionally as well as temporally, to the satisfaction of those obligations. In other terms, where already at the precautionary stage there were elements such as to make a favourable decision on the extradition request appear unlikely, it would not be possible to proceed with the adoption of a coercive measure, given that the need to secure the extraditee for the requesting country would no longer exist.

The required prognostic assessment would be, according to legal scholarship, similar to that provided for by Article 273(2) of the Code of Criminal Procedure, with which it would share the same purpose, namely that of “preventing the person against whom proceedings are being brought from suffering a limitation of personal liberty when it appears that the proceedings will end with a judgment favourable to that same person”[4].

We could therefore say that the “conditions for a judgment favourable to extradition” are genuine conditions for the applicability of coercive measures; and this is so relevant as to be the only criterion whose absence may ground acceptance of a claim for compensation for unjust detention. In other terms, with regard to people subject to extradition requests, the elements of unjust detention must be assessed by verifying whether the absence of those specific conditions is found to have been established ex post. This latter principle, already affirmed in judgment no. 231 of 2004 of the Constitutional Court, was later taken up by the most authoritative panel of the Supreme Court, which, a few years later, held that “outside the indicated limit, there is no further room for bringing an action for reparation for unjust detention for extradition purposes”[5].

The rigour with which the judgment under comment appears to affirm that the assessment as to the existence of the conditions legitimising the application of a precautionary measure must be carried out has in the past been subject to some attenuations that cannot be endorsed. One must in fact take account of an – isolated – ruling[6] which, while appearing on a superficial reading to share the same principle, in reality appears to the writer to depart from it. In the 2024 ruling, in fact, the sufficiency of a “summary assessment carried out for the limited precautionary purpose” is affirmed for the ascertainment of “certain objective elements that do not require supplementary investigations, […] every evidentiary examination being reserved to the subsequent phase of the appraisal of the prerequisites for surrender”. Although the statement of principle appears to be the same, in truth it cannot but be noted that the content may be profoundly different: in one case, indeed, one reads that the risk of treatment contrary to human rights requires investigations and examinations “which will have to be carried out at the decision phase”[7]; in the other, in a more guarantee-oriented and constitutionally oriented sense, it is affirmed that the Court of Appeal is required to assess, at the precautionary stage, whether, on the basis of objective and reliable elements, there is a risk that the person to be surrendered will be subjected, in the requesting State, to inhuman or degrading treatment, taking into account, in the specific case at issue there, the requesting State’s expulsion from the Council of Europe, its withdrawal from the ECHR, as well as the increase, attested by reliable open sources, in cases of judicial persecution that occurred in that same country. All elements which, already at the stage of adopting a coercive measure, must be ascertained in order to avoid unjustified and unacceptable deprivations of personal liberty.

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[1] A similar statement may be found in M. Pittiruti, Traditio all’estero e controlli in cassazione, in Processo penale e politica criminale, Turin, 2023, p. 4.
[2] Report on the Preliminary Draft of the Code of Criminal Procedure, p. 327.
[3] In these terms, see M. Pittiruti, cit., p. 129.
[4] In these terms, M. M. Riccarda states, L’estradizione: profili processuali e principio di specialità, Padua, 1990, p. 103, as cited in E. Dei-Cas, note to Cass. pen., Sec. IV, filed 12 May 2023, no. 20255, in Cass. pen., issue 2, 2024, p. 622.
[5] Joint Sections, 27/10/2011, no. 6624; principle subsequently reaffirmed more recently by Cass. pen., Sec. IV, 12/01/2023, no. 20255.
[6] Cass. pen., Sec. VI, 5/09/2024, no. 38605.
[7] Ibid.

Abstract

In tema di estradizione per l’estero, la Corte di appello, nel verificare la sussistenza di ragioni ostative alla pronuncia di una decisione favorevole alla consegna che precludono, ex art 714, comma 3, c.p.p., l’adozione di una misura coercitiva finalizzata ad assicurarne l’esecuzione, è tenuta a valutare se, sulla base di elementi oggettivi ed attendibili, sussiste il rischio che il consegnando sia sottoposto, nello Stato richiedente, a trattamenti inumani o degradanti

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1. La vicenda giudiziaria

La vicenda oggetto della pronuncia che qui si intende annotare scaturisce dall’arresto di un manager russo destinatario di un mandato di arresto internazionale emesso dall’Autorità Giudiziaria russa.

I fatti contestati all’arrestato – per i quali la Federazione Russa avanzava poi richiesta di estradizione – consistevano nell’asserita appropriazione indebita di 5.000.000.000,00 di rubli (pari a circa € 55.000.000,00) versati come anticipo per la costruzione di un tratto di autostrada – asseritamente non concluso – dallo stato alla società di cui era a capo, nonché nel mancato pagamento dei salari ai propri dipendenti. Secondo la ricostruzione delle Autorità russe, una volta appropriatosi di detta somma, l’estradando sarebbe poi fuggito all’estero senza completare i lavori, abbandonando la società e i propri dipendenti.

All’udienza ex art. 717, comma 1, c.p.p., la Corte di Appello di Trieste confermava la custodia cautelare in carcere dell’estradando e, con separata ordinanza, rigettava la domanda avanzata dai difensori di revoca – o, in subordine, di sostituzione con misura non detentiva – della misura custodiale.

Alla base della propria richiesta di revoca i difensori ponevano il dettato normativo di cui all’art. 714, comma 3, c.p.p. che – come noto – impedisce l’applicazione di qualsivoglia misura cautelare coercitiva ove vi siano ragioni per ritenere che non sussistano le condizioni per una sentenza favorevole all’estradizione. Già dalla fase cautelare, infatti, vi erano svariate ragioni, ampiamente documentate dalla difesa, per ipotizzare a ragion veduta una prognosi negativa in ordine alla consegna dell’arrestato alla Federazione Russa; non solo ampia giurisprudenza, nazionale e sovranazionale, ma anche la perdurante situazione di conflitto con l’Ucraina – e la conseguente instabilità – nonché l’endemica violazione dei diritti umani attraverso il ricorso a pratiche di tortura e a trattamenti degradanti all’interno delle carceri russe. Tutte condizioni ostative alla concessione dell’estradizione c.d. passiva ai sensi degli artt. 698 e 705 c.p.p. e già note ancor prima dell’instaurazione del vero e proprio processo di estradizione per effetto della domanda della Federazione Russa, pervenuta formalmente solo dopo alcune settimane.

La Corte di Appello, di contro, attraverso l’ordinanza poi impugnata in sede di legittimità, riservava ogni valutazione in merito alla sussistenza delle condizioni per la concessione dell’estradizione alla successiva e distinta fase processuale; invero, riteneva che elementi quali la condizione delle carceri russe e l’effettiva esistenza di un reale pericolo per l’incolumità dell’estradando, nonché la grave situazione geo-politica in corso e le conseguenti criticità sul piano internazionale,  dovessero essere ancora compiutamente approfonditi in relazione alle specificità del caso concreto. Rinviava pertanto alla fase dell’estradizione ogni ulteriore approfondimento.

La difesa, dunque, presentava ricorso per Cassazione deducendo la violazione dell’art. 714, comma 3, c.p.p. e riproponendo le medesime argomentazioni già poste a sostegno della richiesta di revoca della misura custodiale, insistendo nell’affermare che vi erano numerosi elementi ostativi ad una prognosi favorevole e che già in fase cautelare tale circostanza avrebbe dovuto inevitabilmente condurre alla revoca di ogni misura in essere, non potendo attendersi la fase del merito. In altre parole, secondo la difesa, la Corte di appello avrebbe dovuto valutare sin da subito quegli elementi oggettivi, concreti e decisivi idonei ad escludere le condizioni per una sentenza favorevole all’estradizione e, di conseguenza, a comportare la revoca della misura cautelare.

2. La quaestio iuris

La sentenza in esame si segnala per l’affermazione chiara del rigore con il quale il controllo giurisdizionale deve necessariamente permeare, già dalla fase cautelare, anche il procedimento di estradizione passiva. Mentre nelle aule delle Corti di appello si sentono talvolta risuonare espressioni del tipo “ci penseremo più avanti, quando entreremo nel merito”, la Corte di cassazione ribadisce che ai fini dell’applicazione di una misura coercitiva è necessario compiere un giudizio prognostico sull’esito del procedimento, anticipando valutazioni e accertamenti propri della fase decisoria. Solo in tal modo, infatti, non si lascia spazio al verificarsi di ingiusti e ingiustificabili sacrifici della libertà dell’estradando.

È innegabile, infatti, che la disciplina normativa del procedimento di estradizione sia fortemente condizionata dalle implicazioni politiche inevitabilmente connesse alla decisione riguardante la consegna di un soggetto ad un altro Stato. Tuttavia – e la sentenza annotata ne è l’ennesima conferma – gli ampi margini di discrezionalità tecnica che devono necessariamente essere concessi ad un procedimento di questo genere, non possono escludere l’applicazione del principio del giusto processo e l’attuazione delle garanzie giurisdizionali nelle procedure.

Non si tratta certo di un’affermazione “rivoluzionaria”, tanto sarebbe ovvia almeno da quando vige l’art. 111 Cost.; eppure, deve registrarsi l’assenza di precedenti affermazioni di pari chiarezza o di analogo tenore sul punto[1].

In quest’ottica, va subito rilevato che è già il tenore letterale delle norme che disciplinano la materia che, senza lasciare spazio alcuno alla discrezionalità, delineano il procedimento di estradizione non come una questione prettamente politica (come era, al contrario, prima dell’unificazione dell’Italia) ma come un procedimento giurisdizionale a tutti gli effetti.

Il codice di procedura penale del 1988 ha infatti ridisegnato in senso garantistico la disciplina delle misure cautelari nell’ambito del procedimento di estradizione; l’intento è dichiarato nella Relazione al progetto preliminare del codice di procedura penale, ove si legge che «i criteri di fondo cui il Progetto si è ispirato stanno, da un lato, nell’abbandono dell’idea che la custodia in carcere dell’estradando sia un elemento indispensabile del procedimento di estradizione e, dall’altro, che non v’è ragione perché all’estradando, in tema di misure di coercizione, non sia riservato lo stesso trattamento dell’imputato avanti ad un giudice italiano»[2].

Si legge, ancora, nella predetta relazione che «Si è peraltro stabilito che le misure coercitive e il sequestro non possono mai essere adottate, qualora vi siano ragioni per ritenere l’insussistenza delle condizioni necessarie per una pronuncia favorevole all’estradizione». Principio oggi sancito, in modo apparentemente inequivocabile, nel comma 3 dell’art. 714, c.p.p.: si tratta di uno dei pilastri del sistema adottato dal legislatore italiano per il raggiungimento del dichiarato obiettivo. Ciò significa che, al fine di decidere se applicare una misura coercitiva nell’ambito di un procedimento di estradizione, il giudice italiano è chiamato a compiere un giudizio prognostico sull’esito di quest’ultimo e a darne conto in motivazione esplicitando i requisiti positivi e negativi che hanno condotto alla restrizione della libertà.

In altri termini, come già da altri notato, l’art. 714, comma 3, c.p.p. prefigura, per via mediata, una verifica sulla consistenza dell’accusa mossa all’estradando[3] che deve essere condotta già in fase cautelare, pena l’inaccettabile disapplicazione di fatto della disposizione in questione.

Si ritiene molto interessante, sul punto, l’argomentazione sviluppata dalla Corte di cassazione nella sentenza che qui si annota. Si legge, infatti, che «la disposizione dell’art. 714, comma 3, cod. proc. pen. finisce con il rappresentare un ineludibile baluardo di garanzia del consegnando», volta al chiaro scopo di limitare il rischio di ingiustificate restrizioni della sua libertà personale «introducendo uno “sbarramento” negativo suscettibile di operare in tutti i casi in cui, già al momento in cui deve decidere se assumere la cautela, la corte d’appello ravvisi condizioni – siano esse giuridiche o fattuali – ostative all’esito positivo della procedura estradizionale». Quanto affermato a chiare lettere dalla Suprema Corte si comprende ancor di più alla luce delle peculiarità del sistema delle misure coercitive in ambito estradizionale. L’unica finalità della restrizione della libertà è l’assolvimento degli obblighi da parte degli Stati, pertanto deve necessariamente essere funzionalmente, oltre che temporalmente, limitata al soddisfacimento di tali obblighi. In altri termini, ove vi fossero già in sede cautelare elementi tali da far ritenere improbabile una decisione favorevole alla richiesta di estradizione, non sarebbe possibile procedere con l’adozione di una misura coercitiva, considerato il venir meno della necessità di assicurare l’estradando al Paese richiedente.

Il giudizio prognostico richiesto sarebbe, secondo la dottrina, simile a quello previsto dall’art. 273, comma 2, c.p.p., al quale risulterebbe accomunato dalla medesima finalità, e cioè quella di «evitare che la persona, nei cui confronti si procede, subisca una limitazione della libertà personale quando risulti che il procedimento si concluderà con una sentenza favorevole alla persona stessa»[4].

Potremmo dunque dire che le “condizioni per una sentenza favorevole all’estradizione” sono delle vere e proprie condizioni di applicabilità delle misure coercitive; e ciò è talmente rilevante da essere l’unico criterio la cui assenza può fondare l’accoglimento della richiesta di indennizzo per ingiusta detenzione. In altri termini, nei confronti dei soggetti di cui è richiesta l’estradizione, gli estremi dell’ingiusta detenzione dovranno essere valutati verificando se risulta ex post accertata l’insussistenza di quelle specifiche condizioni. Quest’ultimo principio, già affermato nella sentenza della Corte costituzionale n. 231 del 2004, fu poi ripreso dal consesso più autorevole della Suprema Corte che, pochi anni dopo, ha affermato che «al di fuori del limite indicato, non v’è ulteriore spazio per l’esperimento dell’azione di riparazione per l’ingiusta detenzione a fini estradizionali»[5].

Il rigore con il quale la sentenza in commento pare affermare che debba essere condotto l’accertamento in ordine alla sussistenza delle condizioni che legittimano l’applicazione di una misura cautelare ha trovato in passato alcune non condivisibili attenuazioni. Deve infatti darsi conto di una – isolata – pronuncia[6] che, pur sembrando condividere il medesimo principio ad una lettura superficiale, in realtà pare a chi scrive che se ne discosti. Nella pronuncia del 2024, infatti, si afferma la sufficienza di una «sommaria delibazione svolta al limitato fine cautelare» per l’accertamento di «elementi obiettivi certi che non richiedono accertamenti integrativi, […] essendo riservato ogni approfondimento istruttorio alla fase successiva dell’apprezzamento dei presupposti della consegna». Sebbene l’affermazione di principio paia la medesima, a dire il vero non può non notarsi che il contenuto può essere profondamente diverso: in un caso, infatti, si legge che il rischio di trattamenti contrari ai diritti umani impone accertamenti e approfondimenti «che andranno operati nella fase della decisione»[7]; nell’altro, in senso più garantista e costituzionalmente orientato, si afferma che la Corte di appello è tenuta a valutare in sede cautelare se, sulla base di elementi oggettivi ed attendibili, sussiste il rischio che il consegnando sia sottoposto, nello Stato richiedente, a trattamenti inumani o degradanti tenuto conto, nella fattispecie lì in questione, dell’avvenuta espulsione dal Consiglio d’Europa dello Stato richiedente, del suo recesso dalla Cedu, nonché dell’incremento, attestato da fonti aperte affidabili, dei casi di persecuzione giudiziaria avvenuti nel medesimo Paese. Tutti elementi che, già in sede di adozione di una misura coercitiva, si devono accertare onde evitare ingiustificate e inaccettabili soppressioni della libertà personale.

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[1] Un’affermazione simile si rinviene in M. Pittiruti, Traditio all’estero e controlli in cassazione, in Processo penale e politica criminale, Torino, 2023, p. 4.
[2] Rel. prog. prel. c.p.p., p. 327.
[3] In questi termini, cfr. M. Pittiruti, cit., p. 129.
[4] In questi termini si esprime M. M. Riccarda, L’estradizione: profili processuali e principio di specialità, Padova, 1990, p. 103, come citato in E. Dei-Cas, nota a Cass. pen., Sez. IV, dep. 12 maggio 2023, n. 20255, in Cass. pen., fasc. 2, 2024, p. 622.
[5] Sez. un., 27/10/2011, n. 6624; principio poi ribadito più di recente da Cass. pen., sez. IV, 12/01/2023, n. 20255.
[6] Cass. pen., sez. VI, 5/09/2024, n. 38605.
[7] Ibidem.