Extradition and State succession: no binding effect without mutual consent to remain bound by prior treaties
RITENUTO IN FATTO
1. C.T.X., cittadino neozelandese, ricorre per cassazione, per il tramite del proprio difensore, avverso l’ordinanza della Corte di appello di Roma del 5 maggio scorso, che ha respinto l’istanza di revoca o di sostituzione della custodia cautelare in carcere in atto nei suoi confronti a fini estradizionali.
Attinto da mandato di arresto a tali fini, emesso dal Tribunale distrettuale di Auckland (Nuova Zelanda), per reati in materia di stupefacenti e di armi che avrebbe commesso in quello Stato fino al 2016, egli è stato arrestato in Italia, in esecuzione di tale provvedimento, lo scorso (OMISSIS).
1.1. L’istanza avanzata alla Corte di appello si fondava essenzialmente sulla ritenuta applicabilità della disciplina della “Convenzione per la estradizione dei malfattori tra l’Italia e la Gran Brettagna”, stipulata tra i due Stati a Roma il 5 febbraio del 1873, e valevole anche per le rispettive colonie allora possedute (tra cui, appunto, l’attuale Nuova Zelanda), ed in particolare sul decorso del termine previsto dall’art. 14 della stessa, a tenore del quale, “se l’arrestato non sia consegnato e condotto via fra due mesi dall’arresto (…), sarà liberato, tranne il caso che sia sufficientemente dimostrata la cagione del ritardo”.
1.2. La Corte di appello ha disatteso tale istanza, rilevando che:
a) detta convenzione non può ritenersi più operante, in quanto la Nota della Nuova Zelanda del 18 giugno 1948, n. 434/25/48 (pubblicata nella G.U. n. 217 del 17 settembre 1948), con cui quello Stato ha notificato all’Italia la volontà di rimetterla in vigore, non è stata seguita da alcuna concorde manifestazione di volontà da parte dell’Italia, resa mediante atto formale od anche per comportamento inequivocamente concludente e necessaria secondo il diritto internazionale;
b) in ogni caso, l’anzidetto termine non è decorso, perchè, trattandosi di estradizione processuale, e quindi di soggetto imputato e non condannato, dovrebbe comunque trovare applicazione l’art. 12 della medesima convenzione, secondo cui, “se nel termine di due mesi dalla data della cattura dell’imputato non sarà esibita sufficiente prova per la estradizione, egli sarà liberato”; osservano quei, giudici che, da tale disposizione, altrimenti inutile, deve desumersi che il termine di cui all’art. 14 sia ulteriore rispetto a quello previsto dall’art. 12 e riguardi esclusivamente la fase, prettamente esecutiva, della consegna, evidentemente successiva alla delibazione giurisdizionale, e quindi, nello specifico, non ancora iniziata;
c) comunque, lo stesso art. 14, limitandosi a richiedere che “sia sufficientemente dimostrata la cagione del ritardo”, non pone limitazioni sulla natura delle ragioni di esso: che, peraltro, nello specifico, è stato determinato da un fattore del tutto eccezionale, come la pandemia da virus “Covid 19” in atto;
d) infine, l’ipotetica inosservanza di quel termine è stata determinata anche dalla necessità di rispettare le garanzie riconosciute all’interessato dal nostro ordinamento processuale interno, più articolato rispetto a quello allora vigente e contenuto nel “Codice di procedura penale per gli Stati di Sua Maestà il Re di Sardegna” e nel “Codice penale sardo” del 1859, sul quale doveva ritenersi calibrata quella previsione pattizia; ad opinare diversamente – conclude la Corte distrettuale – dovrebbe, infatti, ritenersi che tale disciplina preunitaria debba continuare a trovare applicazione esclusivamente per le richieste estradizionali delle ex-colonie britanniche.
3. Con un unico, articolato motivo, la difesa ricorrente lamenta la violazione del già ricordato art. 14 della Convenzione del 1873, dell’art. 696 c.p.p. e degli artt. 10 e 117 Cost..
3.1. Ribadisce, anzitutto, l’applicabilità di tale regolamento pattizio, rilevando come l’ordinanza impugnata abbia del tutto trascurato di considerare quanto disposto dal Trattato di pace fra l’Italia e le Potenze Alleate ed Associate, firmato a Parigi il 10 febbraio 1947, il quale, all’art. 44, dava facoltà a queste ultime di notificare all’Italia i trattati bilaterali conclusi anteriormente alla guerra, di cui desiderassero il mantenimento o la rimessa in vigore: facoltà esercitata dalla Nuova Zelanda con la già ricordata Nota del 18 giugno 1948, pubblicata in Gazzetta Ufficiale e, perciò, da intendersi recepita dal nostro Stato.
3.2. In secondo luogo, censura come irragionevole l’interpretazione secondo cui i termini previsti dagli artt. 12 e 14 della Convenzione sarebbero distinti ed andrebbero sommati, rilevando che tal ultima norma ricollega espressamente l’inizio del decorso del termine all’arresto dell’interessato e non, come avrebbe ritenuto la Corte di appello, all’arrivo della documentazione di supporto della richiesta estradizionale.
In ogni caso, essendo tali documenti pervenuti, nello specifico, l’11 marzo scorso, l’anzidetto termine, ad oggi, sarebbe scaduto.
3.3. Riguardo, poi, alla causa del ritardo, l’ordinanza impugnata sarebbe incorsa in errore, anzitutto, nel ritenere che essa possa essere di qualunque natura, poichè, se così fosse, si vanificherebbe la ratio della disposizione in esame, volta alla garanzia della libertà individuale dell’estradando.
Al contrario, adeguata a giustificare il ritardo potrebbe essere soltanto una causa eccezionale: la quale, tuttavia, non può consistere nell’osservanza delle norme procedurali di garanzia previste dalla disciplina interna in materia di estradizione, poichè, se così fosse, ne scaturirebbe l’effetto paradossale per cui il diritto di libertà dell’interessato rimarrebbe pregiudicato dal rispetto delle disposizioni che dovrebbero tutelarlo. Peraltro – aggiunge la difesa ricorrente la Corte territoriale avrebbe errato anche nell’indicare l’ipotetico parametro normativo di riferimento, tale da giustificare, all’epoca, la previsione convenzionale di quei ristretti termini: esso, infatti, dev’essere individuato non già negli anzidetti codici pre-unitari, bensì nel codice di rito del 1930, vigente al momento in cui la Nuova Zelanda ha inviato la Nota di manifestazione di volontà di rimessa in vigore della Convenzione del 1873, e contenente, in materia di estradizione, una disciplina sostanzialmente analoga a quella attualmente vigente.
3.4. Pertanto – conclude il ricorrente – la Corte di appello avrebbe illegittimamente piegato la disciplina convenzionale alle regole dell’ordinamento processuale dello Stato, in violazione dei principi di prevalenza del diritto internazionale pattizio su quello interno e di sussidiarietà di quest’ultimo, sanciti dagli artt. 10 e 117 Cost., nonchè riaffermati dall’art. 696 del codice di rito.
La normativa convenzionale di cui s’invoca l’applicazione, infatti, differenziandosi da quella statuale soltanto per la durata massima del periodo di limitazione cautelare della libertà dell’estradando, non urterebbe contro alcuno dei principi fondamentali dell’ordinamento interno, nei quali risiede l’unico limite all’immediata operatività della stessa.
4. Ha depositato requisitoria scritta il Procuratore Generale, chiedendo di rigettare il ricorso, in quanto la Convenzione ivi richiamata non troverebbe applicazione tra lo Stato e la Nuova Zelanda.
5. La difesa ha depositato memoria di replica con allegati, ribadendo la doglianza di cui al precedente p. 3.1. ed evidenziando che il necessario comportamento concludente, da parte dell’Italia, di recepimento della volontà neozelandese di mantenere in vigore il trattato del 1873, manifestata con la nota del 1948, vada individuato nella ratifica e pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del Trattato di pace di Parigi, che obbligava l’Italia, in quanto Paese uscito sconfitto dal conflitto, a soggiacere a condizioni sfavorevoli, tra cui quella di dipendere dalla volontà dei Paesi vincitori nella scelta dei trattati regolatori dei reciproci rapporti.
E la conferma della vigenza di tale trattato tra i due Stati si rinviene secondo la difesa – in una nota dell’Ambasciata neozelandese in Italia del 6 maggio scorso, inviata alla Corte di appello, con cui si ribadisce tale circostanza; nonchè nell’indicazione di quello strumento pattizio nell’archivio storico dei trattati internazionali, tenuto dal Ministero degli affari esteri.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. Il ricorso, nella parte in cui invoca l’applicazione della citata Convenzione del 1873, non ha fondamento giuridico; da tanto consegue, altresì, che le ulteriori doglianze – le quali che traggono origine dall’asserita violazione della relativa disciplina – sono prive di qualsiasi rilevanza.
2. In materia di successione degli Stati nei trattati, occorre anzitutto tenere distinti i cc.dd. trattati “localizzabili” dagli altri. I primi sono quelli che riguardano l’uso di parti del territorio del nuovo Stato (ad esempio, fissando le frontiere od anche istituendo servitù, prevedendo la smilitarizzazione di aree confinanti o disciplinando la navigazione sui corsi d’acqua comuni tra più Stati): per questi, la generale regola consuetudinaria è quella della permanenza del vincolo pattizio assunto dallo Stato predecessore (c.d. “principio di continuità”).
Opposta, invece, è la consuetudine valevole per i trattati – come quello di cui si discorre – “non localizzabili”, che consiste nel venir meno del vincolo per lo Stato di nuova costituzione e che è comunemente indicata come il principio della “tabula rasa”.
Autorevole indicazione nel senso del riconoscimento di una siffatta regola consuetudinaria si può rinvenire nella Convenzione sulla successione degli Stati nei trattati, firmata a Vienna nel 1978, che è stata predisposta dalla Commissione di diritto internazionale delle Nazioni Unite e che, specificatamente per gli Stati sorti per distacco dalla madre patria a seguito della decolonizzazione imperiale, ha codificato la regola della “tabula rasa” (parte III, in part. art. 24). Si tratta, all’evidenza, di una disciplina pattizia che non vincola nè l’Italia nè la Nuova Zelanda, poichè nessuno dei due Stati ha sottoscritto quel trattato; ciò non di meno, in ragione dell’autorevolezza della fonte di predisposizione, tale atto rileva in questa sede quale dimostrazione, indiretta ma concludente, dell’esistenza di una norma consuetudinaria in tal senso, comunemente riconosciuta in àmbito internazionale: ciò che del resto si evince dalla relazione all’articolato, predisposta dalla stessa Commissione (Yearbook of the International Law Commission, 1974, vol. II, Part. 1), secondo cui l’art. 24 veniva a positivizzare una regola “pacifica”, ma che andava ribadita per eliminare ogni possibilità di equivoci.
3. Se, dunque, la regola è quella della “tabula rasa”, in particolare i trattati bilaterali conclusi dallo Stato predecessore e vigenti nel territorio da esso distaccatosi potranno continuare ad avere valore soltanto se rinnovati attraverso un apposito accordo tra il nuovo Stato e la controparte, anche soltanto di tipo ricognitivo, o comunque mediante un concreto comportamento concludente, tale da far inequivocamente desumere, alla luce di circostanze atte a creare un reciproco affidamento, l’esistenza di un atteggiamento volitivo al riguardo assunto anche dall’altro Stato interessato (in questi termini, peraltro in accordo con le elaborazioni pressochè unanimi della dottrina più accreditata, Sez. 6, n. 14237 del 03/02/2017, Repubblica di Mauritius, Rv. 269335, anch’essa riferita ad uno Stato sorto per distacco dai territori dell’Impero britannico).
4. Ritiene la difesa che tale concludente manifestazione di volontà da parte dello Stato italiano, nel senso della continuità dei trattati stipulati con l’Impero britannico e, per l’effetto, con gli Stati successivamente nati da questo per distacco, debba essere rinvenuta nell’art. 44 del Trattato di pace fra l’Italia e le Potenze Alleate ed Associate (tra cui, appunto, la Gran Bretagna), firmato a Parigi il 10 febbraio 1947, recepito dall’Italia con D.Lgs. del Capo provvisorio dello Stato del 28 novembre 1947, n. 1430, e ratificato con L. 25 novembre 1952, n. 3054.
Ivi si legge che “ciascuna delle Potenze Alleate o Associate notificherà all’Italia, entro sei mesi dall’entrata in vigore del presente Trattato, i trattati bilaterali conclusi con l’Italia anteriormente alla guerra, di cui desideri il mantenimento o la rimessa in vigore”; con l’ulteriore precisazione per cui s’intendono abrogati tutti gli altri nonchè le disposizioni di quelli oggetto di notifica che non siano compatibili con quel Trattato di pace.
L’interpretazione difensiva, tuttavia, scorge in questa norma più di quanto essa in realtà non dica. Tale disposizione, infatti, non contiene alcun consenso preventivo e – per così dire – in bianco, da parte dello Stato italiano, all’altrui manifestazione di volontà, il quale avrebbe rappresentato una sorta di cessione di sovranità, difficilmente ipotizzabile anche per un Paese uscito sconfitto dal conflitto bellico.
Da quella norma convenzionale, dunque, non può trarsi la conclusione per cui la notifica del trattato ad opera della controparte fosse sufficiente per vincolare l’Italia, in assenza di una sua manifestazione di volontà espressa o per fatta concludentia, non potendosi ravvisare, in tale disposizione, l’attribuzione ad una sola delle parti contraenti di una sorta di potestà unilaterale di selezione dei preesistenti accordi che intendesse perpetuare.
5. In applicazione degli esposti principi, allora, ed in considerazione della pacifica indicazione del trattato di cui si discute tra quelli notificati all’Italia dalla Gran Bretagna prima, e dalla Nuova Zelanda poi, ma dell’altrettanto indiscutibile assenza di una formale ed ufficiale manifestazione italiana di consenso (un ordine di esecuzione con legge ordinaria ovvero un altro atto normativo, ma anche, in alternativa, di tipo diplomatico o giurisprudenziale), si tratta di verificare se il nostro Stato abbia almeno tenuto un comportamento concreto ed inequivoco in tal senso.
5.1. Tale non può ritenersi, anzitutto, la pubblicazione in Gazzetta ufficiale della nota del 1948 con la quale la Nuova Zelanda ha comunicato l’intenzione di mantenere in vigore il Trattato: in quanto non accompagnata da determinazioni ulteriori, infatti, a tale pubblicazione può assegnarsi un valore soltanto informativo.
5.2. Analoga funzione dev’essere riconosciuta all’inserimento del Trattato in questione nell’archivio telematico dei trattati internazionali (c.d. “ATRIO”), consultabile sul sito internet del Ministero degli affari esteri, poichè atto meramente ricognitivo di dati formali e già noti ad ambo le parti, quali la previgenza tra gli originari Paesi contraenti e l’intervenuta comunicazione della unilaterale volontà dello Stato successore di uno di essi. Tale archivio, infatti, costituisce una banca dati, avente, come tale, carattere soltanto compilativo, nella quale vengono inseriti i documenti convenzionali comunque riguardanti il nostro Paese ed i relativi estremi formali, senza, però, alcuna valenza succedanea della inequivoca manifestazione di volontà statuale, necessaria per l’inserimento nel nostro ordinamento di un atto avente forza di legge, qual è un trattato internazionale.
5.3. Non può condurre a diverse determinazioni, inoltre, la nota dell’Ambasciata neozelandese del 6 maggio scorso, allegata dal ricorrente alla sua memoria di replica, nella quale quel rappresentante diplomatico comunica che il proprio Stato ritiene attualmente in vigore tra i due Paesi la convenzione di cui si discorre.
E’ agevole osservare che tale affermazione costituisce pur sempre una manifestazione di volontà di una sola parte interessata all’accordo, che ovviamente non può surrogare la mancanza di quella, altrettanto indispensabile, dell’altra parte.
5.4. Irrilevante, da ultimo, ai fini del giudizio sulla vigenza o meno tra i due Stati della convenzione del 1873, si presenta altresì il riferimento, pure contenuto in tal ultima nota, alla Convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico di stupefacenti, firmata a Vienna il 20 dicembre 1988 e ratificata da entrambi i Paesi (dall’Italia, con L. 5 novembre 1990, n. 328), la quale, all’art. 6, prevede un amplissimo ventaglio di condotte in materia di stupefacenti ivi tipizzate (art. 3, comma 1), che debbono ritenersi incluse in ogni trattato di estradizione in vigore tra gli Stati contraenti, quali fattispecie che consentono la stessa.
E’ sufficiente, dunque, osservare, ai fini che qui interessano, che la sicura vigenza tra i due Stati della Convenzione di Vienna del 1988 non si riverbera in alcun modo su quella del 1873: non soltanto perchè essa, a differenza dell’altra, è una convenzione multilaterale, quindi destinata, in ipotesi, ad essere derogata da eventuali accordi bilaterali (peraltro da essa stessa sollecitati in termini congruenti con isue disposizioni o, al limite, più severi: vds. commi 11 e 12 del medesimo art. 6); ma altresì, e soprattutto, perchè la Convenzione di Vienna si cura di definire solo la tipologia di condotte per cui va disposta l’estradizione, ma non anche le modalità di esecuzione di quest’ultima: le quali, pertanto, sono quelle convenzionali eventualmente in vigore tra i due Stati interessati dalla richiesta o, in assenza di queste (com’è nel caso in rassegna), quelle interne regolatrici della materia.
6. Così ricostruita la disciplina applicabile, non rimane che prendere atto del mancato decorso del termine di durata della misura cautelare applicata all’estradando, fissato in via generale dall’art. 714 c.p.p., comma 4, in un anno dall’inizio di essa (elevato di ulteriori sei mesi nel caso in cui la sentenza della Corte di appello sia fatta oggetto di ricorso in Cassazione). Il ricorrente, infatti, risulta essere stato tratto in arresto lo scorso (OMISSIS).
7. Per le ragioni sin qui esposte, il ricorso in scrutinio dev’essere respinto, con l’obbligatoria condanna del proponente al pagamento delle spese processuali, che ne consegue (art. 616 c.p.p.). Seguono altresì gli adempimenti consequenziali, come da dispositivo.
P.Q.M.
Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di cui all’art. 203 disp. att. c.p.p., e all’art. 94 disp. att. c.p.p., comma 1 ter.
Così deciso in Roma, il 8 luglio 2020.
Depositato in Cancelleria il 2 settembre 2020