Treaty succession (Bottali case): colonial-era extradition treaty not applicable without succession agreement

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🇬🇧 Summary

The case concerned the attempted reliance, in relations between Italy and India, on the 1873 bilateral extradition convention concluded between Italy and the United Kingdom, at a time when the United Kingdom exercised colonial authority over India. The Rome Court of Appeal examined whether treaties concluded by a colonial power could continue to apply to a newly independent successor State notwithstanding the general “clean slate” principle. It held that devolution agreements between the former colonial power and the newly independent State are, in themselves, res inter alios acta and cannot be invoked against the original treaty counterparty unless followed by a formal act of succession, in the case of multilateral treaties, or by a specific agreement between the successor State and the original counterparty, usually by exchange of notes, in the case of bilateral treaties. The Court further observed that continuation could also be inferred from unequivocal conduct showing both States’ intention to remain bound by the treaty. In the absence of such formal steps or conclusive conduct, the Court held that the 1873 Italy–United Kingdom extradition convention was not applicable between Italy and India.

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Fra l’Italia e l’India è tuttora applicabile la Convenzione fra l’Italia e la Gran Bretagna per la reciproca estradizione dei malfattori, sottoscritta a Roma il 5 febbraio 1873.

L’accertamento della sussistenza o meno di questa seconda condizione deve essere compiuto prima di quello relativo all’altra in quanto — mentre la seconda condizione figura una condizione di ammissibilità… — la prima concreta una vera e propria condizione dell’azione, il difetto della quale dà luogo ad una sentenza di rigetto nel merito (§ 3).

L’incontestata mancanza della richiesta del ministro della giustizia comporta che l’indagine risulti limitata all’accertamento dell’esistenza di un trattato di estradizione tra l’Italia e l’Unione indiana, il quale è uno Stato federale nell’ambito del Commonwealth comprendente lo Stato federato di Maharashtra, di cui fa parte il Tribunale di Bombay, che ha pronunciato la sentenza penale della quale è stato richiesto il riconoscimento (§ 4).

Lo Stato italiano non ha concluso con l’Unione indiana… alcun trattato di estradizione; si tratta quindi di stabilire se la Convenzione tra l’Italia e il Regno Unito per la reciproca estradizione dei malfattori sottoscritta a Roma il 5 febbraio 1873, applicabile in forza di quanto disposto dall’art. 18 alle colonie e possedimenti stranieri… delle due Alte Parti contraenti, possa considerarsi esistente anche nei rapporti tra lo Stato italiano e l’Unione indiana. Il problema… non può… considerarsi suscettibile di un’univoca soluzione. Gli atteggiamenti assunti al riguardo dai nuovi Stati possono essere ricondotti… ad un quadruplice ordine di tendenze, ciascuna delle quali corrispondente ad una delle esigenze, il più delle volte tra loro confliggenti, dello scioglimento del nuovo Stato dai vincoli del passato, della continuità, della certezza dei rapporti internazionali, e della possibilità per il nuovo Stato di riservarsi la facoltà di valutare, caso per caso, quali trattati conclusi dallo Stato predecessore siano vincolanti e quali non lo siano (§ 4).

Alla prima esigenza si ricollega l’atteggiamento, espressione della teoria c.d. della tabula rasa, assunto da alcuni Stati… i quali hanno esplicitamente escluso la successione automatica nei trattati conclusi dallo Stato predecessore. Tale atteggiamento non risulta essere stato mai praticamente contestato dai terzi Stati. Il governo italiano non considera i trattati di estradizione conclusi dall’Italia vincolanti, oltre che per le parti originarie, anche per lo Stato successore di una parte originaria. In ciò esso segue la dottrina generale secondo la quale gli Stati successori non sono ritenuti legati dagli obblighi internazionali assunti dai loro predecessori, a meno che essi non si pronuncino esplicitamente in senso contrario (§ 4).

I comportamenti di quei nuovi Stati che hanno stipulato con gli Stati predecessori uno di quegli accordi che la dottrina internazionalistica denomina accordi di devoluzione, in base ai quali il nuovo Stato si assume diritti ed obblighi di fonte pattizia che, fino al momento dell’indipendenza, facevano capo allo Stato predecessore, ed hanno notificato ai terzi Stati, contraenti originari, la loro volontà di mantenerli in vigore su base di reciprocità, si ispirano alle esigenze della continuità e della certezza dei rapporti internazionali. Alle medesime esigenze si ricollega l’atteggiamento di quei nuovi Stati i quali, indipendentemente dall’esistenza di un accordo di devoluzione, hanno esplicitamente ammessa la loro successione automatica nei trattati conclusi dagli Stati predecessori, dichiarando di considerarsi vincolati dai trattati in vigore già nel loro territorio prima di accedere all’indipendenza. A tale tendenza può indubbiamente ricondursi la dichiarazione del governo indiano del 1956… che ritiene vincolanti per l’Unione indiana quarantacinque convenzioni di estradizione concluse dalla Gran Bretagna (§ 4).

Dal Tanganyka, in una lettera inviata al Segretario generale delle Nazioni Unite il 9 dicembre 1961 con preghiera di farla circolare tra gli Stati membri dell’organizzazione…, denominato, per il suo contenuto, pratica del periodo di riflessione o pratica temporeggia­trice, e designato, dal nome del suo iniziatore, come dottrina Nyerere — con il quale il nuovo Stato dichiara ai terzi Stati originariamente contraenti di voler continuare ad applicare nel proprio territorio, in regime di reciprocità, i trattati con essi conclusi dallo Stato predecessore quanto meno per un certo periodo di tempo, durante il quale gli stessi trattati potranno essere, di comune accordo, modificati o abrogati, restando inteso che, allo scadere del c.d. periodo di riflessione, saranno considerati decaduti quelli tra essi che non potranno ritenersi mantenuti in vigore in base alle regole del diritto internazionale consuetudinario (§ 4).

La pratica internazionale non presenta un’uniformità di comportamenti. Da un lato, né i terzi Stati possono fondarsi su di essi per pretendere dal nuovo Stato l’esecuzione di un accordo concluso con il predecessore, né, dall’altro, i nuovi Stati possono rivolgersi ad uno Stato terzo per pretendere, in base all’accordo di devoluzione, l’applicazione di una convenzione che, prima della loro indipendenza, era applicabile ai loro territori (§ 4).

La decisione definitiva, tra il nuovo Stato e lo Stato terzo originariamente contraente, circa l’effettivo mantenimento in vigore dei trattati conclusi con lo Stato predecessore viene assunta mediante apposito accordo tra le parti, frequentemente concluso mediante uno scambio di note tra i due Stati interessati, che potrebbe concludersi anche tacitamente, e cioè mediante un comportamento reciprocamente tenuto da entrambi gli Stati che univocamente dimostri la loro volontà di considerare efficace nei loro rapporti un determinato trattato concluso da uno di essi con lo Stato predecessore dell’altro (§ 4).

Nell’ordinamento giuridico internazionale generale non può considerarsi vigente una norma consuetudinaria in virtù della quale, indipendentemente da un accordo in tal senso tra il nuovo Stato e lo Stato terzo originario contraente, le convenzioni da questo concluse con lo Stato predecessore mantengono il loro vigore tra il nuovo Stato e lo Stato terzo dal momento dell’accessione del primo all’indipendenza. La Convenzione di estradizione italo-britannica del 5 febbraio 1873 non è in vigore nei rapporti tra l’Italia e l’Unione indiana, e l’azione di riconoscimento della sentenza penale straniera promossa dal procuratore generale… debba essere dichiarata irricevibile (§ 4).